М.В.Никифоров
(Научный руководитель к.ю.н. профессор, заслуженный юрист России И.А.Скляров)
Проблемы защиты прав и свобод граждан России в сфере осуществления государственного управления
Россия - страна молодая и одновременно имеющая многовековые исторические традиции. Молода она в том смысле, что за время, прошедшее с начала эпохи "перестройки", в ней только зародились ростки конституционализма, уважения к праву, интересам и ценностям людей. Ломка тоталитарного сознания, обремененного этатистским мышлением, на мой взгляд, на деле обернулась укоренением псевдодемократической модели государственного управления с прежним отношением к народу как к "массам", где каждый - лишь безмолвный винтик гигантской административной машины. Возникла реальная "опасность министериализма гипертрофированного укрепления исполнительной власти"1. Низкая правовая культура должностных лиц, ориентированных на преклонение перед вышестоящим начальством, но отнюдь не перед буквой закона, ярче всего проявляется сегодня в злоупотреблении полномочиями, в открытом пренебрежении юридическими нормами.
К примеру, в федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.2 (ст.5) и соответствующих законах субъектов РФ закреплены основные принципы государственной службы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан, гласность и другие. Однако исполнительная власть не спешит "уступать" гражданам в реализации их прав и свобод в сфере государственного управления. "Прозрачность" и ориентация на "клиента"3, да и вообще "публичность"5, похоже, остаются за пределом понимания многих чиновников. Об этом свидетельствуют многочисленные факты. Так, Генеральный прокурор в докладе о состоянии законности и правопорядка в 1997 г.5 отмечал, что прокуратурой за один только год было рассмотрено свыше 1,2 млн. жалоб граждан, 918 тыс. человек обратились за защитой прав к прокурорам на личном приеме, свыше 200 тыс. обращений признаны обоснованными, по ним приняты меры6. О том, насколько часто действиями органов государственного управления и их должностных лиц нарушаются права граждан, свидетельствует и судебная статистика: если в 1991 году в российские суды поступило 6590 жалоб на неправомерные действия чиновников, то лишь в первом полугодии 1997 г. в суды 1 инстанции поступило 36,9 тыс. таких жалоб7. Судебный контроль за административными действиями, в первую очередь за административными актами, во всем мире издавна именуется административной юстицией. У нас же предусмотренное Концепцией судебной реформы в РФ создание специализированных судебных органов по рассмотрению административных дел откладывается "до лучших времен", хотя известно, что такой подход не способствует ограничению сферы деятельности органов исполнительной власти8.
Проблематика реализации прав человека в сфере государственного управления представляет собой огромный круг вопросов, требующих незамедлительных соответствующих решений со стороны компетентных государственных органов и их должностных лиц. Например, конституционное право граждан РФ на обращение в государственные и муниципальные органы в настоящее время не имеет законодательной основы, поскольку регламентирующие порядок рассмотрения обращений граждан нормативно-правовые акты9 и юридически, и морально устарели. Подготовленный (и принятый Госдумой, но отклоненный Президентом РФ) проект Федерального закона "Об обращениях граждан" содержит требования к реквизитам обращения, устанавливает сроки рассмотрения обращений и принципы работы с ними. Но здесь уместно заметить, что, по нашему мнению, ст.33 Конституции РФ, закрепляющая право на обращение, не в полной мере отвечает ст.19 Всеобщей декларации прав человека и п.2 ст.19 Международного пакта о гражданских и политических правах, определяющих право каждого на свободу информации, т.к. право на обращение - его своеобразная разновидность.
Поэтому ограничение адресатов обращения только государственными и муниципальными органами в период перехода общества и государства к рыночным отношениям, думается, не вполне обоснованно10. Перспективным является и принятие закона "О петициях". При этом следует заметить, что федеральному законодателю целесообразно обратить внимание на региональный опыт, так как отдельные республики в составе РФ уже имеют собственные законы об индивидуальных и коллективных обращениях граждан.
Кстати, именно последнее обстоятельство - создание субъектами РФ своего, регионального законодательства, нередко "заимствующего" компетенцию федеральных органов, не всегда улучшает правовую систему. Отсутствие надлежащего координирующего воздействия на законоведческий процесс ведет к "размыванию" единого правового пространства страны. В средствах массовой информации нередко появляются сообщения об издании органами государственной власти субъектов РФ нормативно-правовых актов, ущемляющих права граждан в сфере государственного управления. Так, в регионах действует множество актов, регулирующих право на свободу передвижения. Среди них - закон Республики Адыгея "О репатриантах", закон Воронежской области "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области", "Временный порядок учета на территории Санкт-Петербурга граждан Российской Федерации, не имеющих определенного места жительства", "Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" и т.д. В Нижегородской области до сих "работает" Постановление Законодательного собрания области "О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами Нижегородской области" от 15 августа 1994 г. № 6411 (с изменениями и дополнениями), появившимися под предлогом необходимости детализации федерального законодательства применительно к условиям области. Подобная "адаптация" нормативных актов напрямую оказывается направленной на умаление прав граждан12, хотя власть и пытается оправдать свои действия "заботой о людях". Дезинтеграция целостного правового поля России привела к тому, что субъекты РФ, принимая свои законы о гражданстве (в частности, такой закон принят в Ставропольском крае), предоставляют "коренному населению" региона определенные льготы и преимущества, сужая круг правовых возможностей других граждан по сравнению с федеральными законами. Следует отметить, что в данной ситуации суды и иные органы, призванные защищать права граждан от произвола исполнительной власти, в основном ориентируются на нормативную базу субъектов РФ, даже в случае явного противоречия ее федеральным актам13.
Заслуживают внимания правовые акты, служащие реализации права граждан на информацию, изданные в Калининградской и Рязанской областях. В других регионах - правовые акты, устанавливающие порядок издания, опубликования и вступления в силу нормативных актов органов власти субъектов РФ. А вот право граждан на участие в обсуждении проектов правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, требует нормативно-правового закрепления. Это обстоятельство способствовало бы, с одной стороны, формированию общественного мнения о деятельности государственных органов, а, с другой, использованию положительных моментов общественного мнения в законотворческой и иной нормотворческой деятельности.
К сожалению, в литературе отмечается, что общественное мнение и общественное настроение в нашей стране все больше подвергается не учету и обобщению, а воздействию властями с целью его формирования и корректировки. Социологические опросы в наши дни нередко являются инструментом для обработки умов, а не средством служения собственному народу14. Информационная открытость, к расширению которой призвал Президент России в своем послании Федеральному Собранию "Общими силами - к подъему России"15, остается сплошной декларацией в условиях низкого гражданского самосознания и засилия бюрократов в системе органов государственной власти.
Несмотря на указанные негативные тенденции, можно все же говорить о наличии в России хотя и разрозненной сети правозащитных общественных объединений, занимающихся реальной защитой граждан, в первую очередь, в их отношениях с исполнительной властью.
Московская Хельсинкская группа, Мемориал, Общество содействия реформе уголовного правосудия и другие известные организации правозащитников в настоящее время оказывают посильную юридическую помощь всем обращающимся к ним гражданам, хотя не всегда встречают понимание со стороны отдельных чиновников. Так случилось, что спад общественной активности на местах, вызванный разочарованием от проводимых экономических реформ, сопровождается и неприятием деятельности правозащитников в регионах. Объявление некоторыми журналистами16 кризиса правозащитного движения на самом деле, на мой взгляд, есть метод борьбы с этим движением, которое в последние годы просто обретает новую, основанную на объективном анализе обстоятельств практику защиты прав человека17. Противоборство правозащитников и власти зачастую протекает при активном содействии этому процессу комиссий по правам человека, создание которых было рекомендовано Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации"18 с функциями, аналогичными функциям Комиссии при Президенте РФ. Президентская Комиссия по правам человека мало что сумела сделать за недолгие пять лет своего существования: представить общественности два доклада о положении с правами граждан в России19, подготовить к печати сборник "Международные акты о правах человека" (М.,1998), дать несколько интервью в центральных изданиях, помочь гражданам в разрешении их жалоб. Одновременно Комиссия пыталась привлечь правозащитников преимущественно на сторону служения государству и его структурам.
В абсолютном большинстве регионов России также комиссии созданы как "придатки" администраций. В таких нескольких областях, как Иркутская, Орловская, Ярославская, Нижегородская, к работе в комиссиях были привлечены профессиональные юристы и правозащитники20. Опыт Комиссии Нижегородской области, сотрудничающей с Нижегородским обществом прав человека, по сбору достоверной информации о ситуации с правами граждан21, желательно было бы распространить и на иные российские регионы. В отдельных регионах комиссии нередко односторонне и бессистемно приступают к изучению дел в данной сфере, используя "типичный набор" проблем - армия, психиатрические больницы, СИЗО и т.п.
К деятельности комиссий примыкает и функционирование института уполномоченных по правам человека - омбудсменов. Сменивший С.А.Ковалева на посту Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронов полагает, что с принятием Федерального конституционного закона об Уполномоченном от 26 февраля 1997 г.22 и с первыми шагами по его реализации у граждан появился реальный шанс на помощь со стороны "третьей инстанции"23. В уставах, конституциях, иных правовых актах ряда субъектов РФ также закреплена возможность введения поста омбудсмена24. В ряде регионов такие должности уже учреждены. В связи с этим возникают новые проблемы нормативно-правового регулирования взаимоотношений федерального и регионального омбудсменов, регионального омбудсмена с территориальным представителем федерального уполномоченного и др. К российским омбудсменам весной 1998 г., в связи с ратификацией Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, добавился еще один их своеобразный коллега - Уполномоченный РФ при Европейском суде по правам человека25, чей правовой статус предстоит проанализировать ученым конституционного и административного права.
Следует заметить, что наука административного права России, как мне представляется, имеет богатейшее поле деятельности, так как до настоящего времени не исследовано административное законодательство субъектов РФ, неизученными остаются права, свободы и обязанности граждан в областях, отраслях и сферах государственного управления (как взятые в отдельности, так и в системном виде). Гуманизация сферы исполнительной власти немыслима без ее научного обеспечения, без подкрепления фактами и цифрами. Поэтому задача должна состоять в том, чтобы поставить развитие административно-правовой науки в зависимость от степени содействия власти осуществлению прав и свобод граждан.
В заключение хотелось бы сказать, что автор настоящей статьей не ставил задачи охватить весь перечень проблем, возникающих сегодня в практике защиты прав и свобод граждан России в сфере государственного управления, а ставил целью лишь очертить их и показать сложность и многогранность исследуемых вопросов. Разумеется, каждая из указанных проблем требует пристального рассмотрения и разрешения, и это является стимулом к дальнейшим научным изысканиям в области административного права. Чтобы права граждан действительно определяли содержание и применение законов, следует еще многое предпринять для правового просвещения, правовой пропаганды и правового воспитания граждан, и, смею надеяться, защита прав и свобод станет одним из по-настоящему эффективных средств признания Человека в нашей стране высшей ценностью.
Источник: Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского |
Обсудить на форуме |
